Il ruolo delle imprese e degli enti commerciali nella politica estera cinese

1.3  Panoramica sulle decisioni del governo cinese

Quasi in concomitanza con la decisione di aprire la Cina all'economia di mercato, anche se in forma limitata, fu presa la decisione di avviare il processo di investimento diretto all’estero. I leaders cinesi riconobbero che l'integrazione nell'economia mondiale era un elemento di vitale importanza per la crescita economica. Tuttavia, nonostante la riconosciuta importanza dell’ODI per questo processo di integrazione, nutrivano ancora una forma di apprensione riguardo ai mercati esteri,  preoccupati com’erano dalla possibilità di eccessivi deflussi di capitale e dalle restrizioni di cambio, nonché da una sensazione di inadeguatezza della Cina ad operare efficacemente all'estero e soprattutto dal pericolo di perdere il controllo del patrimonio statale. Pertanto, nelle prime fasi il Governo adottò un approccio molto cauto nei confronti dell’ODI che, inizialmente, costituì soltanto una minuscola parte, insignificante in termini economici globali. Nel 1979, l’ODI cinese ammontava soltanto a 0,8 milioni di renminbi,[1] ma quello fu solo l'inizio di un processo che, al suo apice nel 2008, ha raggiunto i 73 miliardi di dollari.[2]

La massiccia crescita cinese dell’ODI è stato il risultato di un processo evolutivo sviluppatosi per circa 30 anni e guidato fin dal primo momento dal governo centrale. Questo processo è stato caratterizzato da cinque fasi:[3] 

-       Fase 1 (1979-1983): Il Consiglio di Stato era l’unica autorità deputata all’approvazione dell’ODI che avveniva dopo aver esaminato ad una ad una le singole esigenze. Solo le entità statali erano autorizzate ad investire all'estero. Non furono promulgate norme sull’ODI;

-       Fase 2 (1984-1992): in questo periodo furono autorizzate a richiedere l'approvazione per l’ODI anche le imprese non-statali e vennero promulgate le prime norme standardizzate. L'allora Ministero del Commercio Estero e della Cooperazione Economica (MOFTEC), precursore dell’attuale Ministero del Commercio (MOFCOM),  nel maggio 1984 promulgò la “Comunicazione sui principi e lo scopo dell’Autorità per l'esame e l'approvazione della creazione di imprese non commerciali in paesi esteri, Hong Kong, e Macao”. Nel luglio 1985, il MOFTEC attuò il “Regolamento provvisorio sulle misure amministrative e procedure di esame e approvazione per l’istituzione di imprese non commerciali all'estero”;

-       Fase 3 (1993-1998): il verificarsi di importanti perdite di ODI a Hong Kong nel settore immobiliare e nei mercati azionari portò all’emanazione di misure più rigorose per il monitoraggio e il controllo dell’ODI. Lo scopo consisteva nel formalizzare le modalità di deflusso del capitale cinese oltremare, al fine di assicurarne il corretto investimento. La Commissione di Pianificazione Statale (di seguito indicata con la sigla CPS) e l’Amministrazione Statale di Controllo dello Scambio Estero (di seguito indicata con la sigla ASCSE) furono incaricate di rivedere e valutare le proposte di ODI superiori al milione di dollari. Il MOFTEC manteneva ancora a sè l’autorità di approvazione definitiva ed emanò il “Regolamento di Amministrazione di imprese oltremare”, nel 1993, e le “Misure per l'Amministrazione delle Società commerciali e dei loro uffici di rappresentanza all’estero”, nel 1997;

-       Fase 4 (1999-2002): questa fase segnò una svolta importante nell’incoraggiare ogni  tipo di impresa cinese ad andare all'estero. Il Consiglio di Stato iniziò infatti ad offrire incentivi quali sgravi fiscali, assistenza per il cambio e altre forme di sostegno finanziario. Inoltre, pubblicò “Consigli per incoraggiare le imprese a sviluppare affari oltreoceano nel settore della trasformazione e dell’assemblaggio di materiali” con l’obiettivo di promuovere la creazione di progetti di produzione, lavorazione e  montaggio di materiali cinesi all'estero;

-       Fase 5 (2002-oggi): Il 16° Congresso del PCC formalizzò nel 2002 la politica going global a sostegno di una strategia onnicomprensiva volta ad aprire l'economia cinese ai mercati esteri. La precedente normativa che disciplinava l'approvazione in maniera alquanto bizantina fu ottimizzata per favorire la strategia going global. Nel 2004, il Consiglio di Stato attuò un’importante dichiarazione con la “Decisione sulla riforma del sistema di investimento” in cui il governo mutò il proprio ruolo da ente di  approvazione a organo di supervisione e sostegno delle imprese cinesi all'estero. Inoltre, la Commissione nazionale di sviluppo e riforma della Cina (di seguito indicata con la sigla CNSRC), il Ministero degli Affari Esteri e il MOFTEC diffusero il “Catalogo Guida ai paesi e alle industrie per gli investimenti all'estero”, che individuava determinati obiettivi per gli investimenti cinesi. L'elenco, suddiviso in specifiche aree geografiche e settori d’interesse, prevedeva che: “Qualsiasi impresa che risulti conforme al Catalogo guida e sia titolare di un certificato di approvazione per l’investimento all'estero...deve avere priorità nel godere di un trattamento preferenziale nell'ambito delle politiche dello Stato in relazione a finanziamenti, valuta estera, oneri fiscali e doganali, import ed export, ecc.^”[4] E’ evidente che la pubblicazione di un simile catalogo e delle annesse raccomandazioni, tuttora in vigore,  crea una possibilità di incidere sui mercati decisamente maggiore per un paese come la Cina rispetto ad un’economia occidentale. Circa tre quarti degli ODI cinesi riguardano le imprese statali. Il catalogo governativo mira ad indirizzare la strategia delle imprese e in particolare delle aziende di Stato che intendono  recarsi all'estero. Il catalogo 2004 comprendeva raccomandazioni per 67 paesi (26 in Asia, 13 in Africa, 12 in Europa, 11 nelle Americhe e 5 in Oceania) e 7 settori industriali tra cui elettronica, manifatturiero e risorse naturali. La CNSRC ha aggiornato i cataloghi nel 2005 e nel 2007.[5]

L'evoluzione della posizione governativa rispetto all’ODI ha comportato un graduale allentamento di norme in Cina, volte ad evitare la concorrenza e la duplicazione delle attività commerciali in paesi stranieri, perseguendo contemporaneamente il potenziamento e l’espansione del commercio in generale. In sintesi, il governo ha assunto delle decisioni tese a facilitare gli investimenti cinesi all'estero mediante: l'introduzione di incentivi finanziari e di altra natura; lo snellimento dei requisiti amministrativi e di approvazione; l’alleggerimento dei controlli per il deflusso di capitali, l’informazione e l’orientamento per le aziende che vogliono andare all'estero; la riduzione dei rischi di investimento per le aziende cinesi sui mercati esteri. La CNSRC e la Banca Export-Import Cinese hanno istituito un sistema di prestito preferenziale per progetti chiave all'estero che devono contemplare almeno uno dei seguenti aspetti:

-       progetti di sviluppo all'estero che coinvolgano risorse scarsamente disponibili in patria;

-       produzione all'estero e progetti infrastrutturali che fungano da sprone all’esportazione dalla Cina di tecnologia, prodotti, servizi e manodopera;

-       ricerca all'estero e progetti di sviluppo che forniscano accesso a tecnologie avanzate straniere e alle competenze di capitale umano;

-       fusioni e acquisizioni di società estere che migliorino la competitività delle aziende cinesi a livello globale e forniscano l'accesso ai mercati esteri.

Il governo cinese offre incentivi fiscali per le aziende cinesi affiliate all’estero che vengono dapprima esentate dalle imposte nei primi cinque anni di costituzione e, successivamente, vengono tassate soltanto al 20%.[6] La CNSRC e il MOFCOM  esaminano e approvano le richieste di ODI. Nel 2004 queste organizzazioni hanno rispettivamente emanato le “Misure provvisorie per l’amministrazione di esami e approvazioni di progetti di investimento all'estero” e le “Disposizioni in materia di esame e approvazione di investimenti per la conduzione di imprese all'estero” che hanno introdotto 3 importanti elementi: decentramento a livello locale del potere di approvazione dei progetti all'estero; semplificazione delle procedure tramite l’eliminazione degli studi di fattibilità e altri documenti giustificativi; aumento della trasparenza mediante un maggior ricorso a risorse online.

Il governo centrale cinese ha voluto collegare l’ODI rivolto a specifiche località e settori industriali con le strategie di lungo periodo della Cina. L’ASCSE è responsabile dei controlli sul capitale. L’enorme crescita del  surplus di capitale ha provocato un  aumento degli investimenti esteri. Nel corso degli anni, l’ASCSE ha gradualmente riformato e liberalizzato le procedure onde consentire alle imprese cinesi operanti all'estero di reinvestire più facilmente i profitti in loco. Nel 2005 ha permesso ai suoi uffici locali di gestire tutte le operazioni fino a 10 milioni di dollari e ha  assegnato ai suoi uffici cambi una quota di 5 miliardi. In sintesi, l'evoluzione delle politiche ASCSE ha permesso alle aziende cinesi di accedere ad una maggiore quantità di valuta estera e di prestare denaro alle loro filiali all'estero.

Il MOFCOM ha pubblicato nel 2004 le “Linee guida per gli investimenti in industrie dei paesi d'oltremare”, stabilendo che le imprese cinesi dotate di certificati di approvazione per gli investimenti all'estero sarebbero state autorizzate a trattamenti di favore riguardanti l'acquisto di capitale in valuta estera, la fiscalità, i dazi doganali e altri trattamenti governativi preferenziali. Inoltre, il MOFCOM ha creato una banca dati online per informare le imprese cinesi circa le opportunità di investimento all'estero.

Nello stesso anno, il MOFCOM ha definito anche i “Sistemi di riporto per gli investimenti e gli ostacoli al funzionamento”, mirati a diminuire i rischi di investimento sostenuti dalle società cinesi all'estero. Il MOFCOM sfrutta le missioni diplomatiche e le  altre attività commerciali cinesi all'estero, per evidenziare i problemi e le sfide che le aziende affrontano all’estero in modo da avvertire e proteggere i potenziali investitori. In caso di problemi, inoltre, il MOFCOM può anche ergersi a protezione  delle imprese cinesi all'estero, facendone le veci nei contatti con il paese ospitante.

Sempre nell’intento di ridurre i rischi di investimento per le imprese cinesi,  il  MOFCOM ha inoltre collaborato con alcune agenzie governative per emanare, a partire dal 2003, i seguenti cinque documenti:“Sistema statistico per gli  investimenti diretti all'estero; “Misure per la valutazione complessiva e l’ispezione congiunta annuale relative agli investimenti oltremare”; “Sistema di registrazione via internet per l’esplorazione delle risorse minerarie nei paesi esteri”; “Sistema di riporto profasico  per le questioni riguardanti la fusione e l’acquisizione delle imprese oltremare.”

Il sostegno statale è cruciale per le imprese cinesi che vogliono andare all'estero. L'assistenza pubblica non si limita soltanto alla semplificazione delle procedure di approvazione necessarie per le imprese intenzionate a diventare globali. Oltre alle varie misure già introdotte, nel maggio 2009 il governo ha delegato a livello provinciale, e anche inferiore, il processo di approvazione degli investimenti fino a 100 milioni di dollari.[7] Pechino fornisce inoltre sovvenzioni e crediti alle imprese che tentano di penetrare i principali mercati d'oltremare con progetti nel settore energetico e nell’acquisizione di tecnologia.

Alcune Banche di Stato hanno ampliato la loro presenza all'estero, al fine di facilitare l’ODI e incrementare gli investimenti nei mercati finanziari d'oltreoceano. Dal 2007 al 2008, ad esempio, gli investimenti nei settori finanziari stranieri sono aumentati di 7 volte e hanno raggiunto il valore di circa 14 miliardi di dollari che, secondo il Ministero del Commercio, hanno rappresentato il 25,1% dell’intero ODI cinese di quel periodo.[8]

Nel mese di aprile 2009, il MOFCOM ha emanato nuove linee guida per gli investimenti all'estero. Questa volta, il pseudo-catalogo di mete consigliate per l’ODI cinese ha coperto oltre 160 sedi estere e, sfruttando i suggerimenti delle missioni diplomatiche, ha indicato opportunità, rischi e fattori mitiganti.[9]

Sempre nel 2009, il governo cinese ha anche annunciato che avrebbe destinato una quota delle sue riserve estere per sostenere “le imprese cinesi che si muovono sui mercati esteri”. Inoltre, il fondo sovrano China Investment Corporation (CIC), ha lanciato una campagna per ampliare le acquisizioni azionarie di società straniere.[10]

Come dimostrano tali dati, il governo centrale ha intrapreso passi concreti fin dai primi giorni dell’ODI cinese. La sua politica si è evoluta e riformata nel corso degli anni con semplificazioni e liberalizzazioni di procedure, politiche,  servizi e condizioni volte a incoraggiare, facilitare e proteggere gli investimenti cinesi all'estero. Senza dubbio ciò ha prodotto un notevole aumento delle imprese cinesi all'estero e ovviamente degli investimenti Secondo dati MOFCOM del 2010, la presenza cinese all'estero conta circa 14,400 imprese.[11]

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[1] Kevin Cai, “Outward Foreign Direct Investment: A Novel Dimension of China’s Integration into the Regional and Global Economy,” The China Quarterly, no.160 (1999): 859.

[2] “FACTBOX:  China’s outbound M&A in 2009 and the past decade,” Thomson Reuters,  January 20, 2010, http://in.reuters.com.

[3] Kenny Zhang, “Going Global:  The Why, When, Where, and How of Chinese Companies’ Outward Investment intentions,” Asia Pacific Foundation of Canada, November 2005.

[4] David Zweig, “A New Trading State Meets the Developing World,” Hong Kong University of Science and Technology, Working Paper 31, 2010.

[5] Schueler-Zhou, Schueller, and Brod, “Chinas Going Global – Finanzmarktkrise bietet Chancen fuer chinesische Investoren im Ausland,” 4.

[6] James Zhan, “Transnationalization and Outward Investment:  the Case of Chinese Firms,” Transnational Corporations, Vol. 4, No. 3 (December 1995).

[7] Hu Yue, “Heading Abroad.  China Eases the Rules on Overseas Investment to Help Domestic Companies Go Global, Beijing Review, April 2009, 13.

[8] MOFCOM Website, www.mofcom.gov.cn.

[9] “China issues new guidelines for overseas investment,” People’s Daily, April 10, 2009, http://english.peoplesdaily.com.cn.

[10] Schuler-Zhou, Schueller, and Brod, “Chinas Going Global – Finanzmarktkrise bietet Chancen fuer chinesische Investoren im Ausland,” 4.

[11] MOFCOM Website, www.mofcom.gov.cn.