1.3 Panoramica sulle decisioni del governo cinese
Quasi in concomitanza
con la decisione di aprire la Cina all'economia di mercato, anche se in forma
limitata, fu presa la decisione di avviare il processo di investimento diretto
all’estero. I
leaders cinesi riconobbero che l'integrazione nell'economia mondiale era un
elemento di vitale importanza per la crescita economica. Tuttavia, nonostante
la riconosciuta importanza dell’ODI per questo processo di integrazione, nutrivano
ancora una forma di apprensione riguardo ai mercati esteri, preoccupati com’erano dalla possibilità di
eccessivi deflussi di capitale e dalle restrizioni di cambio, nonché da una
sensazione di inadeguatezza della Cina ad operare efficacemente all'estero e soprattutto
dal pericolo di perdere il controllo del patrimonio statale. Pertanto,
nelle prime fasi il Governo adottò un approccio molto cauto nei confronti
dell’ODI che, inizialmente, costituì soltanto una minuscola parte, insignificante
in termini economici globali. Nel 1979, l’ODI cinese ammontava soltanto
a 0,8 milioni di renminbi,[1] ma quello fu solo l'inizio di un processo
che, al suo apice nel 2008, ha raggiunto i 73 miliardi di dollari.[2]
La massiccia crescita
cinese dell’ODI è stato il risultato di un processo evolutivo sviluppatosi per
circa 30 anni e guidato fin dal primo momento dal governo centrale. Questo
processo è stato caratterizzato da cinque fasi:[3]
- Fase
1 (1979-1983): Il Consiglio di Stato era l’unica autorità deputata
all’approvazione dell’ODI che avveniva dopo aver esaminato ad una ad una le
singole esigenze. Solo le entità statali erano autorizzate ad investire
all'estero. Non furono promulgate norme sull’ODI;
- Fase
2 (1984-1992): in questo periodo furono autorizzate a richiedere l'approvazione
per l’ODI anche le imprese non-statali e vennero promulgate le prime norme
standardizzate. L'allora Ministero del Commercio Estero e della Cooperazione
Economica (MOFTEC), precursore dell’attuale Ministero del Commercio (MOFCOM), nel maggio 1984 promulgò la “Comunicazione sui principi e lo scopo dell’Autorità per l'esame e l'approvazione della
creazione di imprese non commerciali in paesi esteri, Hong Kong, e Macao”. Nel
luglio 1985, il MOFTEC attuò il “Regolamento
provvisorio sulle misure amministrative e procedure di esame e approvazione per
l’istituzione di imprese non commerciali all'estero”;
- Fase
3 (1993-1998): il verificarsi di importanti perdite di ODI a Hong Kong nel
settore immobiliare e nei mercati azionari portò all’emanazione di misure più
rigorose per il monitoraggio e il controllo dell’ODI. Lo scopo consisteva nel formalizzare
le modalità di deflusso del capitale cinese oltremare, al fine di assicurarne
il corretto investimento. La Commissione di Pianificazione
Statale (di seguito indicata con la sigla CPS) e l’Amministrazione Statale di
Controllo dello Scambio Estero (di seguito indicata con la sigla ASCSE) furono
incaricate di rivedere e valutare le proposte di ODI superiori al milione di
dollari. Il MOFTEC
manteneva ancora a sè l’autorità di approvazione definitiva ed emanò il “Regolamento di Amministrazione di
imprese oltremare”, nel 1993, e le
“Misure per l'Amministrazione delle Società commerciali e dei loro uffici di
rappresentanza all’estero”, nel
1997;
- Fase
4 (1999-2002): questa fase segnò una svolta importante nell’incoraggiare ogni tipo di impresa cinese ad andare all'estero. Il
Consiglio di Stato iniziò infatti ad offrire incentivi quali sgravi fiscali,
assistenza per il cambio e altre forme di sostegno finanziario. Inoltre, pubblicò
“Consigli per incoraggiare le imprese a sviluppare affari oltreoceano nel
settore della trasformazione e dell’assemblaggio di materiali” con l’obiettivo di promuovere la
creazione di progetti di produzione, lavorazione e montaggio di materiali cinesi all'estero;
-
Fase 5 (2002-oggi): Il 16° Congresso del PCC formalizzò nel 2002
la politica going global a sostegno
di una strategia onnicomprensiva volta ad aprire l'economia cinese ai mercati
esteri. La precedente normativa che disciplinava l'approvazione in maniera alquanto
bizantina fu ottimizzata per favorire la strategia going global. Nel 2004, il Consiglio di Stato attuò un’importante
dichiarazione con la “Decisione
sulla riforma del sistema di investimento”
in cui il governo mutò il proprio ruolo da ente di approvazione a organo di supervisione e
sostegno delle imprese cinesi all'estero. Inoltre, la Commissione nazionale di
sviluppo e riforma della Cina (di seguito indicata con la sigla CNSRC), il
Ministero degli Affari Esteri e il MOFTEC diffusero il “Catalogo Guida ai paesi e alle
industrie per gli investimenti all'estero”, che individuava determinati obiettivi
per gli investimenti cinesi. L'elenco, suddiviso in specifiche aree geografiche e settori
d’interesse, prevedeva che: “Qualsiasi impresa che risulti conforme al Catalogo
guida e sia titolare di un certificato di approvazione per l’investimento
all'estero...deve avere priorità nel godere di un trattamento preferenziale
nell'ambito delle politiche dello Stato in relazione a finanziamenti, valuta
estera, oneri fiscali e doganali, import ed export, ecc.”[4] E’ evidente che la pubblicazione di un simile catalogo
e delle annesse raccomandazioni, tuttora in vigore, crea una possibilità di incidere sui mercati
decisamente maggiore per un paese come la Cina rispetto ad un’economia
occidentale. Circa tre quarti degli ODI cinesi riguardano le imprese statali. Il
catalogo governativo mira ad indirizzare la strategia delle imprese e in
particolare delle aziende di Stato che intendono recarsi all'estero. Il
catalogo 2004 comprendeva raccomandazioni per 67 paesi (26 in Asia, 13 in
Africa, 12 in Europa, 11 nelle Americhe e 5 in Oceania) e 7 settori industriali
tra cui elettronica, manifatturiero e risorse naturali. La CNSRC ha aggiornato
i cataloghi nel 2005 e nel 2007.[5]
L'evoluzione della
posizione governativa rispetto all’ODI ha comportato un graduale allentamento
di norme in Cina, volte ad evitare la concorrenza e la duplicazione delle
attività commerciali in paesi stranieri, perseguendo contemporaneamente il potenziamento
e l’espansione del commercio in generale. In sintesi, il governo ha assunto delle
decisioni tese a facilitare gli investimenti cinesi all'estero mediante:
l'introduzione di incentivi finanziari e di altra natura; lo snellimento dei
requisiti amministrativi e di approvazione; l’alleggerimento dei controlli per
il deflusso di capitali, l’informazione e l’orientamento per le aziende che
vogliono andare all'estero; la riduzione dei rischi di investimento per le
aziende cinesi sui mercati esteri. La CNSRC
e la Banca Export-Import Cinese hanno istituito un sistema di prestito
preferenziale per progetti chiave all'estero che devono contemplare almeno uno
dei seguenti aspetti:
-
progetti di sviluppo all'estero che coinvolgano risorse
scarsamente disponibili in patria;
-
produzione all'estero e progetti
infrastrutturali che fungano da sprone all’esportazione dalla Cina di
tecnologia, prodotti, servizi e manodopera;
-
ricerca all'estero e progetti di sviluppo che
forniscano accesso a tecnologie avanzate straniere e alle competenze di
capitale umano;
- fusioni
e acquisizioni di società estere che migliorino la competitività delle aziende
cinesi a livello globale e forniscano l'accesso ai mercati esteri.
Il governo cinese offre
incentivi fiscali per le aziende cinesi affiliate all’estero che vengono
dapprima esentate dalle imposte nei primi cinque anni di costituzione e, successivamente,
vengono tassate soltanto al 20%.[6] La CNSRC e il MOFCOM esaminano e approvano le richieste di ODI. Nel
2004 queste organizzazioni hanno rispettivamente emanato le “Misure
provvisorie per l’amministrazione di esami e approvazioni di progetti di
investimento all'estero” e le “Disposizioni in materia di esame e
approvazione di investimenti per la conduzione di imprese all'estero” che hanno
introdotto 3 importanti elementi: decentramento a livello locale del potere di approvazione
dei progetti all'estero; semplificazione delle procedure tramite
l’eliminazione degli studi di fattibilità e altri documenti giustificativi;
aumento della trasparenza mediante un maggior ricorso a risorse online.
Il governo centrale
cinese ha voluto collegare l’ODI rivolto a specifiche località e settori
industriali con le strategie di lungo periodo della Cina. L’ASCSE
è responsabile dei controlli sul capitale. L’enorme crescita del surplus di capitale ha provocato un aumento degli investimenti esteri. Nel corso
degli anni, l’ASCSE ha gradualmente riformato e liberalizzato le procedure onde
consentire alle imprese cinesi operanti all'estero di reinvestire più
facilmente i profitti in loco. Nel 2005 ha permesso ai suoi uffici locali di
gestire tutte le operazioni fino a 10 milioni di dollari e ha assegnato ai suoi uffici cambi una quota di 5
miliardi. In
sintesi, l'evoluzione delle politiche ASCSE ha permesso alle aziende cinesi di
accedere ad una maggiore quantità di valuta estera e di prestare denaro alle
loro filiali all'estero.
Il MOFCOM ha pubblicato
nel 2004 le “Linee guida per gli investimenti in industrie dei paesi d'oltremare”, stabilendo che le imprese
cinesi dotate di certificati di approvazione per gli investimenti all'estero
sarebbero state autorizzate a trattamenti di favore riguardanti l'acquisto di
capitale in valuta estera, la fiscalità, i dazi doganali e altri trattamenti
governativi preferenziali. Inoltre, il MOFCOM ha creato una banca
dati online per informare le imprese cinesi circa le opportunità di
investimento all'estero.
Nello stesso anno, il MOFCOM
ha definito anche i “Sistemi di riporto
per gli investimenti e gli ostacoli al funzionamento”, mirati a diminuire i rischi di
investimento sostenuti dalle società cinesi all'estero. Il MOFCOM sfrutta le
missioni diplomatiche e le altre
attività commerciali cinesi all'estero, per evidenziare i problemi e le sfide che
le aziende affrontano all’estero in modo da avvertire e proteggere i potenziali
investitori. In caso di problemi, inoltre, il MOFCOM può anche ergersi a protezione
delle imprese cinesi all'estero, facendone
le veci nei contatti con il paese ospitante.
Sempre nell’intento di ridurre
i rischi di investimento per le imprese cinesi,
il MOFCOM ha inoltre collaborato
con alcune agenzie governative per emanare, a partire dal 2003, i seguenti cinque
documenti:“Sistema statistico per gli investimenti
diretti all'estero; “Misure per la valutazione complessiva e l’ispezione
congiunta annuale relative agli investimenti oltremare”; “Sistema di registrazione
via internet per l’esplorazione delle risorse minerarie nei paesi esteri”;
“Sistema di riporto profasico per le questioni riguardanti la fusione e
l’acquisizione delle imprese oltremare.”
Il sostegno statale è cruciale
per le imprese cinesi che vogliono andare all'estero. L'assistenza
pubblica non si limita soltanto alla semplificazione delle procedure di
approvazione necessarie per le imprese intenzionate a diventare globali. Oltre
alle varie misure già introdotte, nel maggio 2009 il governo ha delegato a
livello provinciale, e anche inferiore, il processo di approvazione degli
investimenti fino a 100 milioni di dollari.[7]
Pechino fornisce inoltre sovvenzioni e crediti alle imprese che tentano di penetrare
i principali mercati d'oltremare con progetti nel settore energetico e
nell’acquisizione di tecnologia.
Alcune Banche di Stato hanno ampliato la
loro presenza all'estero, al fine di facilitare l’ODI e incrementare gli
investimenti nei mercati finanziari d'oltreoceano. Dal
2007 al 2008, ad esempio, gli investimenti nei settori finanziari stranieri
sono aumentati di 7 volte e hanno raggiunto il valore di circa 14 miliardi di
dollari che, secondo
il Ministero del Commercio, hanno rappresentato il 25,1% dell’intero ODI cinese
di quel periodo.[8]
Nel mese di aprile
2009, il MOFCOM ha emanato nuove linee guida per gli investimenti all'estero.
Questa volta, il pseudo-catalogo di mete consigliate per l’ODI cinese ha
coperto oltre 160 sedi estere e, sfruttando i suggerimenti delle missioni
diplomatiche, ha indicato opportunità, rischi e fattori mitiganti.[9]
Sempre nel 2009, il
governo cinese ha anche annunciato che avrebbe destinato una quota delle sue
riserve estere per sostenere “le imprese cinesi che si muovono sui mercati
esteri”. Inoltre, il fondo sovrano China Investment Corporation (CIC), ha lanciato
una campagna per ampliare le acquisizioni azionarie di società straniere.[10]
Come dimostrano tali
dati, il governo centrale ha intrapreso passi concreti fin dai primi giorni dell’ODI
cinese. La
sua politica si è evoluta e riformata nel corso degli anni con semplificazioni e
liberalizzazioni di procedure, politiche,
servizi e condizioni volte a incoraggiare, facilitare e proteggere gli
investimenti cinesi all'estero. Senza
dubbio ciò ha prodotto un notevole aumento delle imprese cinesi all'estero e ovviamente
degli investimenti Secondo dati MOFCOM del 2010, la presenza cinese all'estero
conta circa 14,400 imprese.[11]
[1] Kevin Cai, “Outward Foreign Direct Investment: A
Novel Dimension of China’s Integration into the Regional and Global Economy,” The China Quarterly, no.160 (1999): 859.
[2] “FACTBOX:
China’s outbound M&A in 2009 and the past decade,” Thomson
Reuters, January 20, 2010,
http://in.reuters.com.
[3] Kenny Zhang, “Going Global: The Why, When, Where, and How of Chinese
Companies’ Outward Investment intentions,” Asia Pacific Foundation of Canada,
November 2005.
[4] David Zweig, “A New Trading State
Meets the Developing World,” Hong
Kong University of Science and Technology, Working Paper 31, 2010.
[5] Schueler-Zhou, Schueller, and Brod,
“Chinas Going Global – Finanzmarktkrise bietet Chancen fuer chinesische
Investoren im Ausland,” 4.
[6] James Zhan, “Transnationalization and Outward
Investment: the Case of Chinese Firms,” Transnational Corporations, Vol. 4, No.
3 (December 1995).
[7] Hu Yue, “Heading Abroad. China Eases the Rules on Overseas Investment
to Help Domestic Companies Go Global, Beijing
Review, April 2009, 13.
[8] MOFCOM Website, www.mofcom.gov.cn.
[9] “China issues new guidelines for overseas
investment,” People’s Daily, April
10, 2009, http://english.peoplesdaily.com.cn.
[10] Schuler-Zhou, Schueller, and Brod, “Chinas
Going Global – Finanzmarktkrise bietet Chancen fuer chinesische Investoren im
Ausland,” 4.
[11] MOFCOM Website, www.mofcom.gov.cn.
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